인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례 일부개정조례안 심사보고서

2024. 1. 31.(수)

행정안전위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2023. 11. 2.

나. 제 안 자 : 김유곤 의원 외 10인

다. 회부일자 : 2023. 11. 3.

라. 상정일자 : 제292회(임시회) 제4차 위원회(2024년 1월 31일 상정·의결)

❍ 제안설명 : 김유곤 의원

❍ 검토보고 : 홍두호 행정안전수석전문위원

❍ 심사결과 : 수정가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍ 현행 조례 제5조(사용의 제한) 규정 중 포괄적으로 명시되어 있어 모호한 규정을 구체적으로 명확히 정하고자 함.

나. 주요내용

❍ 정치목적의 행사를 정당행사나 공직 출마를 위한 사전 정치행사로 개정(안 제5조제4호)

3. 전문위원 검토보고 요지

□ 개정안의 개요

❍ 이번 일부개정 조례안은 현행 조례의 시설 사용 제한 사유가 정치 목적 행사로 모호하고, 포괄적으로 규정하고 있어 정당 행사 또는 공직 출마를 위한 사전 정치행사로 구체적으로 명시하여 과도한 사용 제한을 방지하고자 개정하는 사항임.

□ 주요 개정내용 검토

❍ (안 제5조제4호) 시설 사용의 제한에 대한 사항을 구체적으로 명시

-「지방자치법」제161조에서 지방자치단체는 공공시설을 설치할 수 있고, 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다고 규정하고 있음.

- 인재개발원은 「지방자치법」제126조 및 「지방공무원 교육 훈련법」제8조에 따라 설치된 공무원 교육 및 연구를 위한 공공시설로 특정 성향에 편향적이지 않은 공익적인 시설 설치 및 사용 목적에 따른 이용을 위하여 시설 사용 제한에 관한 사항을 조례로 규정하여 운영 중임.

- 현행 조례 제5조에서는 시설 사용의 제한에 관하여 제1호부터 제5호의 제한 사유를 다음과 같이 규정하고 있음.

1. 시설의 개·보수 및 위험 등으로 시설사용이 곤란하다고 판단될 경우

2. 인천광역시인재개발원(이하 "인재개발원"이라 한다)내 질서와 미풍양속을    해칠 우려가 있을 경우

3. 사용신청자가 당해 시설용도 이외의 목적으로 사용하거나, 영리목적    으로 사용하고자 할 경우

4. 종교행사 또는 정치목적의 행사 <신설 2018-10-08>

5. 기타 공익 및 교육운영과 시설 유지관리에 지장이 있다고 인정될 경우

- 위와 같은 시설 사용 제한규정을 살펴보면, 인재개발원의 시설물을 공공의 목적이 아닌 경우 사용 제한하기 위한 규정으로 해석됨.

- 특히, 조례 제5조제4호 규정은 2018. 10. 8. 조례 제5990호로 일부 개정으로 신설된 바, 개정 이유는 공공의 목적 수행을 위한 여가․체육․교육 공간 제공과 체육․교육 등 순수 목적으로 시설을 이용하려는 시민의 만족도 향상을 위하여 공공기관의 성격에 부합하도록 종교행사 및 정치목적의 행사 사용을 제한하는 규정을 신설한 바 있음.

- 유사한 조례 현황을 살펴보면, 조례에서 정치목적의 행사를 사용 제한 사유로 규정한 것은 포괄적으로 규정하여 지방자치단체장에게 시설 사용 제한과 관련된 재량권을 부여하고 있는 다른 시ㆍ도 및 인천광역시 관내 다른 공공시설 사용 제한 사례*와 유사한 상황임.

* 타·시도 조례 현황

시도명	조 례 명	조례 개정 관련 시설 사용 제한 사유
서울	서울특별시 인재개발원 시설사용료 징수 조례	시설의 설치 목적에 위배
대전	대전광역시인재개발원 시설사용료 징수조례	해당 시설용도 이외의 목적
광주	광주광역시 공무원교육원 시설사용료징수 조례	시설 용도 이외의 목적
경기	경기도 인재개발원 시설사용료 징수 조례	시설의 설치 목적에 위배
강원	강원특별자치도공무원교육원 시설사용료 징수 조례	시설용도 이외의 목적
충남	충청남도 인재개발원 시설사용료 징수 조례	허가 받은 용도 이외의 목적 등
전북	전라북도 인재개발원 시설사용료 징수 조례	시설용도 이외의 목적
전남	전라남도 인재개발원 시설 사용료 징수 조례	시설용도 이외의 목적

** 인천광역시 관내 시설사용 관련 조례 현황

시도명	조 례 명	조례 개정 관련 시설 사용 제한 사유
인천본청	인천광역시 청사 시설물 사용 및 운영 조례	정치적인 목적의 행사
계양구	인천광역시 계양구 대강당 운영관리 조례	정당·정치를 목적으로 하는경우
남동구	남동구청 강당 운영 및 관리에 관한 조례	정당·정치를 목적으로 하는경우
미추홀구	인천광역시 미추홀구 공공시설 개방 및 사용에 관한 조례	정치적인 행위를 목적으로 하는 경우

*** 공공시설 사용제한 조례 개정관련 유사사례

◦ 제 명 : 용인시 공공시설 개방 및 사용에 관한 조례 일부개정조례안

◦ 주요개정내용 : 제9조(사용허가 제외대상)

1) 「공직선거법」, 「정당법」 등 법령에 의해 허용되지 않는 정치적인 행위를 목적으로 하는 경우. 다만, 선거운동, 특정 정당이나 후보자(후보자가 되려는 자를 포함한다)의 업적을 홍보하는 행위(단, 의정활동보고는 제외한다), 당원모집은 법령에 의해 허용되는 경우라도 사용허가 제외 대상에 포함되는 것으로 본다.

( ⇒ 위 열거한 제외대상 외 정치인이 주최·개최하는 집회, 교육 등이 사용 허가 대상이 됨.)

2) 예배, 법회 등 종교의식을 목적으로 하는 경우

◦ 추진경과 : 상임위 부결(‘22.12.20.) → 제269회 임시회 본회의 안건 상정 → 원안가결 (’22.12.22.)

→ 용인시장 재의 요구(‘22.12.29.) → 제274회 임시회 본회의 부결(’23.7.12.)

- 또한, 인재개발원은 일반적인 행사를 위한 공간이 아닌 지방공무원이 바람직한 공직윤리를 지니고 직무를 효율적으로 수행할 수 있도록 하기 위한 특별한 목적으로 설치한 교육ㆍ연구 공공시설로 설치 목적에서 벗어난 사용 신청에 대하여 이용을 제한할 수 있는 바, 현 조례의 사용제한 규정이 과도하게 시설 사용 권리를 제한하는 사항이 아니라는 법제처 의견이 있음.

[법제처 의견 제시 15-0115]

특별한 목적으로 설치한 공공시설이 “정치활동을 목적으로 사용할 경우 사용 허가를

제한할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 공공시설의 사용 권리를 제한하는 사항이 아님.

- 최근 인재개발원에 강연을 목적으로 정당인이 시설 사용을 의뢰하여 인천광역시선거관리위원회 「공직선거법」상 저촉 등 시설사용 허가 여ㆍ부를 질의하였음. 인천광역시선거관리위원회에서는 시설 대관 가능 여부에 대해서는 「인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례」에 따라 판단해야 한다고 하면서, 공무원 등의 선거 관여 행위 또는 선거에 영향을 미치는 행위가 있을 경우「공직선거법」에 위반될 수 있다고 답하였음.

[선관위 질의답변] 시설 대여에 따른 공직법상 저촉 여·부

▸ 현 황

미래발전포럼 인천광역시지부로부터 지역사회 시민을 위한 강연 목적으로 정당인이 강연자(국회의원 안**)로서 시설 사용을 의뢰 받은 바, 이에 인천광역시선거관리위원회의 「공직선거법」상 저촉 등 시설 사용 허가 여·부를 질의

▸ 요 지 : 시설 대관 허가 여·부

▸ 답 변

귀문의 경우 인천광역시인재개발원이 소유하거나 관리하는 시설의 대관 가능 여부에 대해서는 「인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례」 등에 따라 귀 기관이 판단하여야 할 것입니다. 다만, 관련 규정에 따라 단순히 시설을 대관하는 범위에서 벗어나 공무원 등의 선거관여행위 또는 선거에 영향을 미치는 행위가 부가되는 경우 같은 법 제9조, 제85조, 제86조 등에 위반될 수 있을 것이며, 통상 유료로 대관하는 시설을 무료 또는 통상의 금액보다 싼 값에 대관하는 경우 같은 법 제113조 내지 제115조 또는 「정치자금법」 제45조에 위반될 수 있을 것입니다.

(2023.10.25. 인천광역시선거관리위원회위원장)

□ 동 조례안에 대한 입법예고 결과 집행부에서 제출한 의견은,

- “정치목적의 행사”를 “정당행사나 공직출마를 위한 사전 정치행사”로 개정할 경우 다양한 정치 목적의 행사 사례가 발생하여 정치적 중립이 필요한 공공기관의 성격에 부합하지 않을 것으로 사료된다는 담당 부서의 의견이 제출되었음.

[담당 부서 의견] 조례 개정 수용 불가

▸ 현 정치목적의 행사 시설 사용 제한 규정은 정치적 중립이 필요한 공공기관의 성격에 부합하도록 사용을 제한하는 취지로 2018. 10. 8. 개정한 사항임.

▸ 인재개발원은 건축물의 사용 용도가 교육 및 연구인 순수 교육시설임.

▸ 조례 개정 시 다양한 정치 목적의 행사 사례 발생으로 정치적 중립이 필요한 공공 교육기관의 성격에 부합하지 않음

- 이번 개정조례안과 같이 정당행사 또는 공직출마를 위한 사전 정치행사로 시설 사용 제한사유를 특정할 경우 사전에 행사 내용, 참석대상자의 발언 등 정치적 목적을 검증할 수 있는 절차가 부재한 상황에서 특정 사유 외 다양한 정치 목적 행사로 시설을 사용하게 되면 정치적 중립에 대한 논란 및 민원 발생 우려가 있음.

□ 일부 개정 조례안 발의 취지를 살펴보면,

❍ 집회의 자유를 확대하는 것과 선거의 공정성은 상호 훼손하면 안 되는 중요한 가치로 조화롭게 공존하여야 할 것이며, 자유와 공정성은 모두 민주주의에서 중요하고 핵심적인 가치이기 때문에 두 가지를 모두 추구하는 방향이 되어야 할 것임.

❍ 금번 일부 개정 조례안의 경우 위와 같은 집회의 자유와 공정성 문제를 어떻게 합리적으로 양립할 수 있게 할 것인지에 관한 문제로,

- 시민의 자유로운 집회를 위한 회의시설 등 인프라가 절대적으로 부족하고 예산 등의 문제로 이러한 시설의 확충도 여의치 않은 상황에서 공공기관이 보유한 시설을 개방하여 시민의 집회 욕구를 충족코자 하는 데 있으며,

- 또한 현행 조례는 공정성에만 초점을 맞추어 과다하게 집회 금지에 관하여 규정하고 있어 집회의 자유와 공정성이 균형을 이루지 못하고 한쪽으로 기울어져 있어 시민의 집회의 자유가 훼손되고 있음.

- 공공기관의 시설물은 공무원만의 전유물이 아니며 공무원의 사전 예단으로 정당에서 하는 정치인과 정당이 하는 모든 행위를 정치 행위로 간주하여 시설물 사용을 제한하고 있는데 이는 공무원이 너무 포괄적으로 재량권을 행사하고 있어 시민의 집회 자유를 훼손하고 있음.

□ 종합검토의견

❍ 이번 일부개정조례안은 현행 조례의 시설 사용 제한 사유가 정치 목적 행사로 모호하고, 포괄적으로 규정하고 있어 정당 행사 또는 공직 출마를 위한 사전 정치행사로 구체적으로 명시하여 과도한 사용 제한을 방지하고자 개정하는 사항으로 상위법령 및 법률유보원칙 등에 위배되지는 않는 것으로 해석됨.

❍ 다만, 인천광역시선거관리위원회(2023.10.25.) 회신 사례를 살펴보면, 지역사회 시민을 위한 강연 목적으로 정당인으로부터 시설 사용신청을 받은 경우 「인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례」 등에 따라 인재개발원이 가능 여부를 판단하여야 한다고 회신하면서「공직선거법」제9조, 제85조, 제86조, 제113조 내지 제115조, 「정치자금법」 제45조 등에 위반되지 않아야 함을 명시하고 있어, 인재개발원장은 시설 대여 신청 건에 대해 개별적으로 판단하여 허가 여부를 판단하여 결정하여야 하는 바, 사용신청 건마다 선거관리위원회의 유권해석이 필요한 경우라면, 개정 조례안의 “정당행사나 공직 출마를 위한 사전 정치행사”라는 문언이 누구나 알기 쉽고 담당공무원 또한 명확히 적용할 수 있는 것인지에 대해서 논의가 필요함.

❍ 조례는 누구나 알기 쉽고 이해하기 쉬워야 더 높은 실행력을 갖을 것이며, 조례 문언에 대해 다양하게 해석하거나 논란의 여지가 없도록 입법 단계에서 명확히 규정하는 것이 무엇보다 중요하다고 할 것임.

❍ 개정조례안에 따르면, 인재개발원의 설립 목적인 교육ㆍ연구를 위한 공공시설 본래 목적에 벗어난 “특정 행사(정당행사 또는 공직출마를 위한 사전 정치행사) 외에 다양한 정치 목적 행사”를 위한 시설 대여 신청 사례가 발생할 것으로 예상되는데,

- 사용신청 단계에서 정치적 목적 및 내용을 구체적으로 검증할 수 있는 절차나 매뉴얼을 갖추기 어렵고,

- 선거관리위원회 등의 유권해석을 통해 시설 사용을 허가여부를 결정하는 등 효율적인 시설물 관리에 어려움이 발생할 수 있으며,

- 허가 목적을 벗어나 사용하는 경우의 긴급 행사중지(중단) 및 다른 정당(정치집단) 등으로부터의 시설 대여에 대한 이의제기 등 다양한 유형의 갈등과 민원 발생이 예상됨.

❍ 개정 조례안의 개정 내용인 “정당행사나 공직출마를 위한 사전 정치행사” 부분에 대하여 집행부에서 그 적용 범위 등을 특정하기 어려워 시설물 운영에 애로가 있음을 토로하고 있는 상황으로 시민들이 이 시설물을 자유롭게 이용하는 데 어려움이 있을 것으로 사료 되므로 다양한 의견 청취와 다각적인 검토 및 논의가 필요할 것으로 사료 됨.

4. 질의 및 답변 요지

❍ “정치목적의 행사” 를 “정당행사나 공직 출마를 위한 사전 정치행사” 로 수정하는 사항에 대해 말해주기 바람.

⇒ (김유곤 의원) 정치인의 행사와 정치행사 구분이 가능한지?

정치인도 시민의 한사람으로서 행사를 할 수 있음.

정당 행사를 하는 것은 정치행사임. 다만, 정치인이라는 직업 때문에 정치인이 일반적인 행사를 할 수 없다면, 이것은 구별이 되어야 한다고 생각함. 정치인은 지역사회에서 지식과 문화를 시민들에게 제공해야 할 책무를 갖고 있다고 생각함. 정치인이라는 이유로 시설을 이용하는데 제한을 받는다면 차별이라고 생각함.

지역주민 의견수렴에 대한 토론회 등 가능하다고 생각함. 이것은 시민생활을 위해서 정치적인 장소를 마련하는 것이라고 생각함.

정치적 행사랑 당원모집이라던가, 출마를 위해서 출판기념회를 한다거나 하는 것은 정치적 행사로 판단됨.

따라서 구분지어야 한다고 생각함.

❍ 2~3인이 모이면 정치적 행사로 보여질 수 있음.

❍ 현행과 개정안에 보면, “정치목적의 행사”라고 나와 있음.

개정되었을 때 문제점은?

⇒ (교육지원과장) 17개시·도 조례를 조사한 결과, 공공시설물을 통칭하여 정한 조례와, 인재개발원 시설에 대해 정한 조례 두가지로 나눠짐.

처음 인개재발원에 김유곤 의원님이 미래발전포럼을 신청하진 적이 있음. 그 행사는 안00의원 국회의원의 정치행사로 판단되어 대부하지 않은 상황이 있었음.

첫 신청 당시 몰랐고, 행사 임박해서 국회의원이 포럼을 하게 된다는 사실을 알게 되었음.

❍ 정치인이라고 해서 행사를 못 한다는 것은 차별 아닌지?

⇒ (교육지원과장) 정치적인 발언이 될 소지가 있다고 판단하였음.

❍ 개별 건건이 판단하기 어려워 보임.

⇒ (교육지원과장) 판단하기 어렵다고 생각함.

❍ 보류되었던 안건으로 사전에 의회 의원들과 협의한 적 있었는지?

⇒ (교육지원과장) 사전에 보고를 드렸어야하는데...

❍ 전혀 협의한 적이 없었고, 통과시켜도 문제될 것이 없어 보임.

⇒ (인재개발원장) 지난주에 간담회가 준비되었는데, 그 간담회가 취소됨으로 해서 사전에 충분히 설명드리지 못한 점 사과드림.

일반인도 강의중 정치적 표현을 할 수가 있는데 그부분에 대해서도 문제가 되는데 하물며 정치인이 집회나 교육을 할 경우는 정당 등 어떤 정책방향에 대해서 얘기할 수 있는 것은 당연하다고 생각됨.

❍ 단서 조항을 다는 경우 안되는 것인지?

⇒ (인재개발원장) 개정이 됐을 경우, 공무원의 입장에서 정치적 중립의 의무를 지키기 어렵고 훼손받을 것으로 여겨짐.

❍ 공무원의 중립의 의무도 있지만 일반 시민으로서 시설을 이용할 권리도 있다고 생각함.

⇒ (인재개발원장) 인재개발원 입장에서는 교육기관으로 공익성이 훼손될 것이라고 생각 됨.

유사하게 단서 조항을 달려고 했던 용인시 사례가 있었음.

결국에는 부결되어 원래 조례로 돌아온 사례가 있었음.

❍ 정치적 여부에 관해서는 선관위로부터 판단받으면 됨.

인재개발원에서 판단할 사항이 아님.

선관위로부터 제재받은 사항이 있다면 개정하면 안 될 것임.

5. 토론요지 : 수정동의

가. 찬 성 : 8명(신동섭, 이단비, 김대영, 김용희, 김재동, 석정규, 신성영, 신영희)

나. 반 대 : 0명

6. 수정안의 요지 : 일부 조문 수정

‣ 수정부분

○ 안 제5조제4호에“다만, 「공직선거법」등에 허용되지 않는 발언 및 행위를 했을 경우 사용자가 모든 책임을 져야 한다.”는 단서 조항을 신설한다.

7. 심사결과 : 수정가결(재석위원 8명, 찬성 : 8명, 반대 : 0명)

8. 기타 사항 : 특이사항 없음.

붙임 1. 수정안 본문 1부.

2. 수정안 조문 대비표 1부.

3. 인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례 일부개정조례안 1부.

4. 신ㆍ구조문대비표 1부.  끝.

[붙임1]

인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례

일부개정조례안에 대한 수정안

인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례 일부개정조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

안 제5조제4호에 단서를 다음과 같이 신설한다.

다만, 「공직선거법」 등에 허용되지 않는 발언 및 행위를 했을 경우 사용자가 모든 책임을 져야 한다.

[붙임2]

수정안 조문대비표

현 행	개정안	수정안
제5조 (사용의 제한) 인재개발원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 시설사용을 제한할 수 있다.	5조 (사용의 제한) (현행과 같음)	5조 (사용의 제한) (현행과 같음)
1. ∼ 3. (생 략)	1. ∼ 3. (현행과 같음)	1. ∼ 3. (현행과 같음)
4. 종교행사 또는 정치목적의 행사	4. ----------- 정당행사나 공직 출마를 위한 사전 정치행사	4. ----------- 정당행사나 공직 출마를 위한 사전 정치행사. 다만, 「공직선거법」 등에 허용되지 않는 발언 및 행위를 했을 경우 사용자가 모든 책임을 져야 한다.
5. (생 략)	5. (현행과 같음)	5. (현행과 같음)

[붙임3]

인천광역시조례  제        호

인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례 일부개정조례안

인천광역시 인재개발원 시설사용료 징수 조례 일부를 다음과 같이 개정한다.

제5조제4호를 다음과 같이 한다.

4. 종교행사 또는 정당행사나 공직 출마를 위한 사전 정치행사. 다만, 「공직선거법」 등에 허용되지 않는 발언 및 행위를 했을 경우 사용자가 모든 책임을 져야 한다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

[붙임4]

신ㆍ구조문대비표

현 행	개 정 안
제5조 (사용의 제한) 인재개발원장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 시설사용을 제한할 수 있다.	제5조 (사용의 제한) ------------------------------------------------------------------.
1. ∼ 3. (생 략)	1. ∼ 3. (현행과 같음)
4. 종교행사 또는 정치목적의 행사	4. 종교행사 또는 정당행사나 공직 출마를 위한 사전 정치행사. 다만, 「공직선거법」 등에 허용되지 않는 발언 및 행위를 했을 경우 사용자가 모든 책임을 져야 한다.
5. (생 략)	5. (현행과 같음)